摘 要
为了吸引社会资本参与PPP项目，各地在PPP项目实施中往往重准入保障而轻退出安排。然而，退出机制是PPP模式的重要一环，因此选择恰当的退出机制就成为社会资本成功参与PPP项目的最有力保障之一。本文在分析PPP项目特征的基础上，系统梳理了PPP模式中社会资本退出的六种可供选择的方式，期待籍此为PPP模式的规范操作提供有益导向和参考。
【关键词】PPP模式 退出机制 多元选择
PPP模式在我国的推广如火如荼，截止2016年9月，全国PPP综合信息平台入库项目10170个，总投资额12万亿，跃居成为全球最大的PPP市场。同时，在各部委的通力合作下，相关政策日趋完善，项目加快落地。但是，不可否认，缓解地方财政压力是PPP模式受到力推的一大主因，为了吸引社会资本的参与，地方政府注重准入保障，但是对于PPP退出机制却很少提及，不太明晰。
一、PPP退出机制必不可少
退出机制作为PPP模式重要的一环，是社会资本参与PPP项目的有力保障，在项目运作过程中必要且不可或缺，原因有三：
（一）PPP项目周期较长，存在期限错配
PPP项目的合作周期较长，一般为10-30年，但社会资本而言，期限问题是一个极大考验：1.PPP项目周期超过了许多企业的存续期，根据《全国内资企业生存时间分析报告》数据显示，2000年以来全国新设企业近五成企业年龄在五年以下，企业五年累计消亡三成以上，半数能存活八年以上。企业成立后三至七年为退出市场高发期，近五年退出市场的企业平均寿命为6.09年，寿命在五年以内的接近六成。所以很多社会资本难以全程参与PPP项目；2.存在期限错配，目前参与PPP项目的融资工具，主要包括银行贷款、银行理财、保险资金、债券(公司债、企业债、项目收益债、短融、中票、PPN等)、ABS、融资租赁等，期限通常为5-10年，难以满足PPP项目期限要求，因此，许多金融机构意图阶段性参与PPP项目，对PPP项目的流动性较为关注，希望有畅通的交易流通和退出机制。
（二）PPP项目综合复杂，不确定性加剧
PPP项目是非常复杂的系统性工程，涉及面广，业务复杂，技术要求高，涉及行业标准、财务测算、政府采购、法律合同、项目建设、运营管理等多个方面，在长达10-30年的合作期限内，存在极大的不确定性，当政企双方收益分配结构不当时，就会影响合作的积极性，甚至会导致合作破裂，社会资本可能会考虑退出。
（三）社会资本联合参与，发挥综合优势
为了提高PPP项目的中标概率，社会资本通常会甄选合作伙伴，临时组建联合体，以一个投标人的身份统一投标，竞标成功后，协同合作，共享PPP盛宴。金融机构联合施工企业、运营企业是较为常见的方式，由金融机构负责资金的融通，施工企业承担项目的建设，运营企业担任项目的运营，
发挥各自的比较优势，更加高效。但是会面临着一个问题：各主体的参与是阶段性，如在运营阶段，施工企业并不具备运营管理的经验和优势，若其继续充当股东，可能因专业水平的不足而增大决策成本，提前退出是较为理智的选择。
二、社会资本退出现实依据
考虑到以上三点因素，PPP模式中社会资本的退出十分必要，且有一定的现实依据。
2014年9月23日，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号），提出细化完善项目合同文本，地方各级财政部门要会同行业主管部门协商订立合同，重点关注项目的功能和绩效要求、付款和调整机制、争议解决程序、退出安排等关键环节，积极探索明确合同条款内容，强调了PPP退出安排的关键性。
2014年11月16日，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）出台，提出健全退出机制，政府要与投资者明确PPP项目的退出路径，保障项目持续稳定运行。项目合作结束后，政府应组织做好接管工作，妥善处理投资回收、资产处理等事宜，意识到要健全PPP退出机制。
2014年11月29日，《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）出台，规定项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交；补偿方式包括无偿移交和有偿移交；移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等；移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标，重点列示了项目移交时的关注要点。
2014年12月2日，《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）下发，规定在政府和社会资本合作过程中，如遇不可抗力或违约事件导致项目提前终止时，项目实施机构要及时做好接管，保障项目设施持续运行，保证公共利益不受侵害。政府和社会资本合作期满后，要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准，及时组织开展项目验收、资产交割等工作，妥善做好项目移交。依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。
综上所述，现有PPP相关政策文件对退出机制已有规定，但存有一大弊端——重准入保障，轻退出安排，对社会资本方退出机制的安排，偏重于非正常情形下的临时接管，对正常情形下社会资本方的退出方面，规范和细化较少新意，PPP退出机制不健全成为制约社会资本参与的重要因素，PPP退出机制亟待多元化。
直到2016年8月30日，发改委发布《关于做好传统基础设施领域政府和社会资本合作工作通知》(发改投资[2016]1744号)，提出构建多元化退出机制，包括推动PPP项目与资本市场深化发展相结合，依托各类产权、股权交易市场，通过股权转让、资产证券化等方式，丰富PPP项目投资退出渠道，为社会资本退出指明了方向。
三、社会资本退出操作方式
从上述政策文件可以看出，退出机制作为PPP模式的重要一环必须予以规范，结合实践中的PPP项目，政府正致力于培育多元化、规范化、市场化的退出渠道，可归纳为以下六大类：
（一）到期移交
到期移交是指在PPP项目合作期满后，社会资本无偿移交至政府指定部门。基于我们对全国PPP综合信息平台项目库11个行业数十个已经进入执行阶段的案例梳理，大部分PPP项目属于特许经营类，采用BOT方式运作，到期按照项目合同中约定的移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准进行移交，至此，政府和社会资本的合作圆满结束。
2015年9月3日，首个国家批准的BOT试点项目——来宾B电厂结束特许经营期，如期移交广西政府。政府方代表广西投资集团与法国电力联合体真诚合作、携手运营18年后，既成功解决了严重阻碍广西经济发展的电力短缺问题，为广西的社会经济发展做出了突出的贡献，同时法国电力联合体获得的投资回报率大约为17.5%，较为可观，在保持合理利润的同时，提供最低的电价，提高了公共产品提供的质量和效率。随着社会资本的顺利退出，该项目完美收官，为我国PPP模式推广提供了重要范例。
（二）股权回购
股权回购是指由特定主体（可以是政府指定机构，可以是运营的社会资本，还可以是其他第三方）对社会资本的股权进行回购，其中政府回购较为常见，可分为非正常情况下回购和约定回购。
前者主要指政府和社会资本的合作过程中出现摩擦与矛盾，致使合作难以为继，在非正常方式退出情形下，特定主体回购、临时接管等。
我国第一座以BOT形式建设的自来水厂——上海大场水厂因政策变更，最终被市北公司回购。1996年，英国泰晤士水务以BOT 形式、投资约7000万美元参与上海大场水厂的建设，取得为期20年的经营权，于1998年正式投入运行。2000年，泰晤士水务收购项目50%的股份，独资经营大场水厂，由市水务部门逐年给予建设补偿，保证其年固定回报率达到15%。但是2002年，《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》明确表示保证外方投资固定回报不符合中外投资者利益共享、风险共担的原则，违反了中外合资、合作经营有关法律和法规的规定。因而，2004年4月，经协商，泰晤士水务将大场水务转让给国有企业上海自来水市北公司，上海市水务资产公司一次性付清英方费用，包括剩余15年的建设补偿金，高达数亿元。
后者多为在项目签约时，各投资主体书面商定，由某一方主体在约定的期限履行回购义务，实现社会资本的退出。
财政部第二批示范项目——乌当区柏枝田水库项目总投资10870.26万元，以BOT模式运作，合作期10年。由贵州省水利投资（集团）有限责任公司代表省政府出资60%，贵阳新天经济开发投资公司代表乌当区政府出资5%，中标社会投资人苏交科集团股份有限公司出资35%，社会资本方苏交科集团负责项目的建设、管理、运营全过程，接受政府及相关部门的监督管理。退出机制采用政府受让中标社会投资者持有SPV公司股权的方式，在运营期的最后五年政府每年受让中标社会投资人持有的SPV股权的20%，股权价值以中标社会投资人在组建SPV公司时支付的金额为准，回购期间政府可行性缺口补贴金额及支付方式不变。事实上，由具有回购能力的主体提前签署约定回购协议，对于项目融资是一种“强増信”，但存在一定的政策风险，因为2016年6月财政部联合20部委联合印发的《PPP示范项目评审标准》明确规定回购安排不合规。
（三）售后回租
租赁是一种以物权为纽带的融资模式，融资与融物相结合，可通过资产交易，为PPP项目中的社会资本提供退出渠道。
虽然PPP项目的资产权属存有争议，但项目资产权属界定的一般原则为“谁投资、谁建设、谁享有”，项目公司作为PPP项目的融资、建设和运营主体，一般认为项目资产归属于项目公司。
因此，为实现社会资本的退出，项目公司可将PPP项目资产售后回租，租赁公司支付相应的价款，在项目运营期内项目公司利用项目自身收益及政府相应补贴资金向租赁公司支付租金，同时继续负责项目运营或委托专业的运营公司进行运营管理，待项目结束后，租赁公司将资产所有权以名义价格转回项目公司，项目公司向政府方移交资产，从而实现社会资本的退出。
四、小结
综上所述，未来PPP模式中社会资本有多种可供选择的退出方式，各有利弊：1.到期移交最为便捷，但事先应确定移交标准避免争议；2.非正常情况下回购较为常见，但政府约定回购应注意政策风险；3.售后回租简单易行，但应先明确项目权属，且适用范围有限；4.IPO上市可获得丰厚的资本溢价，是社会资本喜闻乐见的退出方式，但对项目要求较高、程序较为繁琐；5.对于可产生稳定现金流的PPP项目，资产证券化是社会资本退出时不错的选择；6.PPP交易所可为PPP项目提供流转交易平台，但现行的产权交易市场尚待完善。