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PPP模式在我国推广落实的现状及对策建议
发布于：2016/9/5 来源：山西省PPP项目研究中心 阅读：1325


一、PPP模式在我国推广落实的现状
      （一）机制不完善致使PPP模式推行的各阶段交易成本较高
       在项目的识别阶段，我国还没有专门的VFM评估规范指引，无法科学的比较PPP模式下的支出成本现值与公共部门比较基准（PSC），不能保证PPP在效率提升方面有突出的优势，因此在选择是否应选用PPP时有盲目性。在具体案例的实际操作中，一些从VFM角度考量并不适用PPP模式的项目也采用公私合作形式，本来较成熟的传统采购模式推倒重来，然而由于缺乏经验，很多合作协议考虑的不周，导致在经营过程中出现问题。由于基础设施项目的建设期投入较大，即使经营期收益不及预期，私人部门也只能追加投资，容易被项目套牢（hold up）。
       在项目准备阶段，我国PPP的监管与审批面临多头监管的困境。国家发改委负责审核地方政府推荐的项目，合格的纳入PPP项目库；而财政部的PPP中心负责项目的VFM与财政承担能力审核。42号文明确了财政部是我国PPP项目的主要责任人，但是PPP的多头管理局面仍无实质改变。尽管发改委与财政部不断下发PPP相关的规范文件，但是除了概念更明晰，原则已确定，实际操作上没有什么新的进展；并且法规虽多，但是不成系统、甚至相互矛盾冲突，为PPP的实践带来障碍。

 
图1  PPP项目操作流程(资料来源：财政部网站，作者整理 )
 
      在项目采购阶段，招投标的透明度和竞争性需要提高。虽然相关法律已得到修订，但是地方政府的执行情况仍有待检验。
      在项目执行阶段，“再谈判”（renegotiation）的情况仍未有明确的解决机制与规范。由于PPP项目的长期性，风险也相应较大，导致合同不完全，项目收益不及预期的风险无法避免，因此在执行过程中遇到问题时会较频繁的通过再谈判来修订合同。再谈判是PPP模式中的重要部分。从国际经验来看，1980~2011年拉美地区的PPP项目中超过50%有再谈判发生。尽管在合同设计时应尽可能的考虑周到减少再谈判的可能，但是应该将再谈判视作常态进而给出明确的规则制度。目前我国仍没有再谈判的具体规则，导致实际操作中没有法律依据，影响到项目的顺利运行。在PPP市场成熟度较低的国家，由于缺乏专业能力与经验，PPP合同在早期设计时合理性与科学性难以得到保证，再谈判机制的缺位可导致项目最终失败。进一步的，我国缺乏PPP项目出现争议时的仲裁与解决机制。在印度、英国等PPP市场较成熟的国家，PPP争议解决机制是相关政策体系中较重要的一环。
       在项目移交阶段，项目质量难以得到保证，公正的第三方绩效评估机构缺位。PPP在我国被官方定义为“政府与社会资本合作”，与通用的“公私合作”不同，原因在于社会资本不仅包括私人资本，还包括国有资本。在实际的业务操作中，国有企业凭借其雄厚的资本实力，与地方政府良好的互动关系，通常可以获得优质PPP项目的参与权。真是的民间资本参与PPP项目的情况并不多。国有资本参与的PPP项目中，政府不仅负责项目监督，还负责项目的运作，并且项目建设、运营的质量不易被非专业人士所事后证实，所以很难保证在项目运行中不出现利益输送问题。因此，需要引入权威、专业的第三方绩效评估机构，减少各方潜在的道德风险，尽可能保证项目的VFM。
      （二）地方政府信用缺乏连续性导致PPP模式设计存在缺陷
       由于我国地方政府治理水平较低，政府换届后对上一届政府的债务持消极态度的情况并不少见。因此私人参与者更加希望短期内（3~5年内）结束工程并移交给政府，不希望涉足项目经营。因此我国基础设施项目采用BT模式比较普遍，涉及到依赖合作方长期信用的BOT模式则敬而远之。BT模式实际上是私人资本有限、短期的参与基础设施项目，是一种项目承建方为地方政府垫资的模式。PPP合约通常涉及20-30年的特许经营期，跨越多届政府，此类合约属性类似于长期政府债券，私人部门对政府信用能否具有连续性较为担忧。不仅如此，政府的政策连续性也影响私人部门的参与意愿。BT模式受限制后，目前实际操作中的PPP模式出现了“明股实债”的情况，即地方政府承诺短期内回购股权，主要目的是缩短投资期限、减少项目风险。
       从项目操作实践来看，收益情况较好的项目政府并不愿分享给社会资本。此类项目属于稀缺资源，国有企业在优质项目的竞争中会对民营资本形成挤出。一般来说地方政府推向市场的PPP项目多为纯公共物品类型，私人部门的收益完全来自财政付费或补贴。与BT模式相比，PPP将私人部门参与的时间大幅延长，而所获收益完全无法弥补增加的风险。因此，私人部门在参加PPP项目时倾向于要求政府信用担保。这无疑与PPP模式的本质、与我国政府推广PPP的初衷相违背。相比传统政府采购基础设施的模式，PPP的优势在于财政尽可能少介入少担保。

       （三）制度环境与机制不健全导致项目风险加大

       在公私博弈的过程中，私人资本往往天然处于弱势地位。这种弱势不仅体现在议价能力与利益风险分担上，还体现在公共部门违约时私人部门缺乏渠道主张权益。事实上政府信用风险是项目失败的主要原因。因此，约束政府行为与完善PPP投资环境的制度体系构建对保护私人投资者权益非常关键。为了从立法层面提高政府参与PPP项目的履约意愿，应从提高预算管理能力、加强信息透明度、提升第三方的项目绩效评估与监管水平入手，优化相关制度环境。我国现存的关于PPP的相关法律法规尚不成体系，并多为政策性的指引性文件，而缺乏对具体运营细节的规范。首先应研究制定国家层面的PPP统一法规，再分别从各行业与各地区制定相应的法规体系。其次，应该建立规范PPP项目各个环节的专门法律法规，在市场准入、项目招投标、融资方式、项目权益归属、私人资本退出渠道、争议仲裁解决机制等方面，给出明确的法律规定，对PPP的运作提供完整框架。最后，在运作框架以外，还应提出辅助PPP模式顺利进行的各类辅助制度。
 
二、相关政策建议
      （一）明确并发挥PPP的效率优势
       很多地方政府推动PPP的动机仍限于补充项目资金，并没有动力考虑效率提升。Hodge和Greve（2007）指出，若仅关注PPP的融资方式替代功能而忽视效率提升，PPP仅仅推迟了财政资金的支付，改变了支付现金流的时间分布，并未减少风险或者降低项目所需的支出。PPP无法从根本上解决政府债务问题。只有让私人部门持有项目股权，才能真正实现技术转移（know-how transfer）进而提升效率。而采用“明股实债”方式介入项目仅发挥了PPP的融资作用，没有剩余收益分享权的私人部门缺乏激励充分提升项目效率。推广PPP模式的另一个动因是促进地方政府转变职能、提高治理能力、明确政府与市场的边界，培育全社会的契约精神、优化法制环境。如果地方政府仅注意发挥PPP的融资功能，上述目标都将难以实现。政府自身治理水平长期无法得到提升，将进一步强化私人部门对政府信誉和能力的不信任感，使得参与PPP项目的积极性降低。
      （二）发展第三方PPP咨询公司
       有意向使用PPP模式的公私双方很可能并不熟悉PPP的相关架构，此时使用PPP专业咨询公司能为项目的准备、实施、管理等过程提供便利。对于私人参与者来说，PPP咨询可给项目管理团队提供私人参与该行业PPP投资的相关经验与建议；对于公共部门来说，需要PPP咨询的外部支持来协助政府搭建合同架构、选择私人投资者、建立监管项目进展的专业规范标准等。具体来说，PPP咨询的功能主要体现在交易咨询、技术咨询、财务咨询、法律咨询以及环境咨询等五个方面，详细内容见表5。

表2  第三方PPP咨询机构的角色与功能

资料来源：How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets。（2007）


       在较为成熟的PPP市场中，项目的各个环节会请相关领域专业的咨询机构提供服务。国际上很多领先的PPP咨询机构同时是项目的融资方。例如在约旦安曼的Queen Alia国际机场扩建项目中，约旦政府制定国际金融公司（International Finance Corporation）作为首席咨询方。其主要工作包括评估机场的客流量与收入预测，协助政府组织竞标。同时IFC还是该项目的融资方，提供了2.8亿美元的贷款组合。我国本土的PPP第三方咨询公司也参与了不少重大项目，例如大岳咨询有限公司全程参加了北京地铁四号线项目的设计与建设。其实，国内PPP的实际推动者正是咨询机构。然而目前PPP咨询机构良莠不齐，缺乏具体的政策指引与操作规范，咨询机构的业务基本处于摸索阶段，尚未形成标准化的安排。PPP咨询机构的作用还未得到项目参与各方的充分认可和重视。PPP咨询机构的水平决定了PPP模式实施的效果。因此，从提升我国PPP市场成熟度的角度出发，应提高对PPP第三方咨询机构的重视程度，从政策层面推出咨询业务指引框架，规范咨询机构行为，提高其专业能力。

       （三）发展资产证券化为PPP融资
        在典型的PPP资产证券化运作过程中，公共部门将未来项目收益权卖给SPV，SPV再将以未来项目收益权作为基础资产发行的证券卖给私人投资者，所得收益用来为PPP项目融资。资产证券化在PPP融资过程中的应用在国际上已有成熟的实践经验。2004年12月，总部在爱尔兰的基础设施专业贷款机构Depfa Bank完成了第一笔项目融资信贷资产证券化项目，称为Essential Public Infrastructure Capital（即EPICⅠ）。EPICⅠ采用复合CDO的形式，总价值3.92亿英镑。转移到SPV的基础资产是24笔英国PFI基础设施项目贷款，包括公立学校、医院、公路、警察局以及体育馆等。SPV发行了一个优先层和六个劣后层债券。优先层由AmbacAssurance Ltd.做担保，获得标准普尔的AAA评级。2006年Depfa Bank购买了另一笔项目融资信贷资产证券化CLO（称为EPIC Ⅱ）。EPIC Ⅱ包括欧洲和亚洲的42个基础设施项目，总价值为9亿英镑。在EPICⅡ和EPICⅠ中，Depfa Bank从KfW处购买了信用保护从而实现信用风险转移。项目融资资产证券化也是风险管理的有用工具。项目的投资人与贷款人都寻求减少与项目相关的风险暴露。由于PPP项目一般生命周期较长，资产证券化有利于盘活存量资产，补充项目资金。
       （四）拓宽融资渠道并建立项目退出机制
        应探索各种创新型融资工具，拓宽融资渠道。第一，发挥项目融资的作用，健全PPP融资体系。发行PPP项目收益债已有很成熟的国际经验。由于有政府参与，一般此类债券都能在资本市场上获得较好的评级。目前我国已有的项目收益债案例中，仍有政府偿债基金的参与，虽然一定程度上起到信用增级的作用，然而并未实现与政府信用的隔离。未来应进一步完善项目收益债品种，提供多样化的交易结构。英国的PFI项目均配套了相应的融资机制，商业银行为其提供与特许经营期限一致的长期贷款，同时采用利率衍生工具控制融资成本波动风险。 第二，建立地方政府与社会资本合作专门支持PPP项目的产业投资基金。由于PPP项目投资属于股权投资，所以由政府财政引导。第三，支持开发性金融在为PPP项目融资中发挥引领作用。
        应尽快完善多层次的资本市场，引入长期机构类投资者进入PPP市场。健全的资本市场能够为PPP项目提供稳定的长期资金。养老金与保险资金的长期性适合于PPP项目投资。可学习加拿大引入养老基金投资基础设施的模式。Croce（2010）调查了各国28个养老基金2010年的资产组合配置，其中加拿大的三支养老基金OTPP、CPPIB和OMERS配置的基础设施资产分别占总资产的9.3%、6.8%和15.5%。由于养老金投资的风险偏好不高，为了吸引养老金投资PPP项目，还需提高PPP市场成熟度，提高PPP项目收益的稳定性。
        应借鉴成熟PPP市场的退出路径设计经验，建立PPP项目权益转让的二级市场，提高PPP收益权资产的流动性。例如在英国，投资者可从PPP股权集中交易市场上直接购买处在运营阶段的项目，可免于参加项目竞标与建设过程，规避相应的风险。此外，还可以利用资产证券化方式实现社会资本退出，这需要完善的资本市场与具备相应专业能力的金融机构。成熟的退出机制是吸引社会资本的重要方式，可有效减少社会资本承担的风险。
      （五）设计并完善PPP的独立监管框架
       PPP模式运行需要明确政策制定、项目实施和市场监管的界限，进行独立监管的制度设计。从监管实践上看，确立权威、公正、独立的监管机构，在开放中实现监管与决策功能分离，是世界各国共同的经验，如英国以《自来水法》推进其水务民营化，以自来水特许经营的形式吸引私人资本参与并构建了政企分离的水业运营基础，设立英国“自来水服务监管办公室”作为全国性的政府监管机构，对自来水供应与污水处理业务实行垂直监管。PPP模式运作的实践创设了“政监分离”（政策制定与监管分离）的法律原则，并逐步形成了衡量监管机构独立程度的主要指标，这些指标包括：1、机构设置上是否与政府政策部门分开；2、监管机构内部决策层的结构及其委员的任期；3、听取监管机构汇报的机构不制定行业政策；
       （六）确保监管机构拥有独立的资金来源。
        为避免政府规划、决策、实施与监管功能的错位，我国应该以法律形式明确区分PPP项目规划、决策的主体与PPP项目谈判、合作和实施的主体，以法律手段建立一个有别于政府PPP决策、实施部门且独立地执行监管政策的监管机构。应该在国家层面制定统一的PPP监管规则，通过法律授权的方式确立监管机构的监管权限、监管范围和监管程序。监管机构应该对PPP运行主体的服务价格约束、操作规程标准和服务质量等方面实施监管或委托相关政府职能部门或第三方机构进行评估，履行PPP监管职责。（完）